La Descentralización en Chile: Una Mirada desde la Economía Política y el Neoinstitucionalismo

Abstract

El proceso de descentralización ha presentado como característica esencial la carencia de un modelo claro y consensuado por las elites, y entre éstas y la sociedad civil. Este estudio de caso tiene por objetivo proponer cuáles serían los niveles y secuencias satisfactorias de centralización/descentralización para el Estado chileno. Para ello, se sustenta en el enfoque de la economía política y el neoinstitucionalismo, utilizando una metodología de tipo analítica y descriptiva, apoyada por herramientas cuantitativas y cualitativas. Se ha recolectado información a través del análisis bibliográfico y entrevistas en profundidad de corte semi estructurado. Los objetivos específicos de la investigación han sido descifrar la matriz institucional para explicar la trayectoria del proceso de descentralización, describir a los actores, estudiar las variables que caracterizan las distintas dimensiones de la descentralización, y formular una propuesta de niveles y secuencias satisfactorias de descentralización. Los principales hallazgos del estudio son, en primer lugar, que el centralismo está institucionalizado no sólo en reglas formales sino también en las informales, marcando así la infraestructura institucional y la manera de hacer las cosas. Esto se ha expresado en que la matriz institucional tiene como enfoque de economía política predominante el de Principal-Agente. Por otro lado, el centralismo se ha instalado como una cuestión que no se circunscribe exclusivamente al ámbito público, sino que también abarca a la esfera privada. En segundo lugar, la trayectoria institucional ha generado un país social y económicamente segregado, con una fuerte centralización del poder político, económico y social en la Capital. Los actores con mayor capacidad de veto en el mercado político son los que tienen menor compromiso con los procesos de transferencia de poder hacia los niveles subnacionales y la sociedad civil. Por ende, cualquier cambio profundo implicará una transformación en la manera de ejercer el poder. En tercer lugar, se observa que el proceso de descentralización presenta problemas de inconsistencia dinámica: sus costos políticos y económicos son de corto plazo, pero sus beneficios se expresan a largo plazo, lo cual genera muy pocos incentivos al Ejecutivo para realizar cambios institucionales profundos. La investigación ha concluido que el proceso de descentralización chileno se ha caracterizado por la carencia de capital humano avanzado, la duplicidad de competencias y funciones, y la escasez de recursos financieros, debida a la fuerte centralización de los ingresos y de la decisión del gasto. En la agenda pública se ha puesto énfasis en la descentralización política, sin embargo, la experiencia a nivel local es que ésta no ha sido catalizadora de mayores procesos de descentralización en las otras dimensiones. Se considera que es la descentralización fiscal la que debe ser promovida, ya que detona muchos otros procesos en lo administrativo, de capital humano, y de planificación estratégica y territorial, a nivel local y regional. Se recomiendan dos vías paralelas para avanzar en la descentralización. Por un lado, cambios a largo plazo que permitan generar reformas políticas, que se espera impacten en el sistema de creencias de las elites y una redistribución del poder en la sociedad. En el mediano plazo, una propuesta pragmática que pone el acento en el aumento de las capacidades de los receptores territoriales por medio del fortalecimiento de la dimensión fiscal de la descentralización, para lo cual se recomienda: i) un proceso sistémico pero gradual, es decir, sólo a aquellos territorios que hayan certificado capacidades; ii) a nivel regional, los instrumentos a utilizar son los Convenios de Desarrollo y el Presupuesto Regional, para permitir mayor autonomía de gasto; iii) a nivel local, es imperativo generar incentivos para el asociativismo municipal, traspasar atribuciones para que puedan decidir sobre la tasa del impuesto territorial, y devolver las exenciones que el fisco determina unilateralmente; iv) para ambos niveles es necesario generar incentivos significativos para la captura y retención de capital humano avanzado. La ejecución de medidas requiere una reformulación del rol de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, algunos cambios en las leyes del nivel regional y local, y cambios importantes en la Ley de Presupuesto.