La comisión mixta en el proceso legislativo chileno

Abstract

Hablar hoy del Congreso Nacional chileno o de alguna de sus múltiples funciones es una tarea de primera importancia, sobretodo cuando las grandes materias país son tratadas en el marco de esta institución. Es por ello que solo el conocimiento de su organización y el mayor estudio sobre su funcionamiento pueden ayudar a destacar la labor que al Congreso Nacional le corresponde en el desarrollo de nuestra democracia actual. El Congreso Nacional para lograr su principal objetivo, que es la creación de normas jurídicas, requiere expresar su voluntad válidamente mediante el procedimiento establecido en la Constitución, y que viene en complementar auxiliarmente la Ley Orgánica del Congreso Nacional y los Reglamentos de ambas cámaras. Presupuesto básico en los parlamentos bicamerales, como en Chile, es que las dos corporaciones, la Cámara de Diputados y el Senado, coincidan en sus voluntades en el texto de una norma legal, lo cual se realiza mediante aproximaciones sucesivas en el proceso legislativo. El problema que estudia esta memoria está centrado en la solución institucional que la Constitución establece al conflicto de posiciones que surge entre las distintas versiones de un proyecto de ley, tratado o reforma constitucional en tramitación, cuando cada una de las cámaras expresa un parecer diferente. Es decir, cuando no hay una voluntad unívoca del Congreso Nacional respecto a una solución legislativa. Este, como veremos, es un problema frecuente en los Parlamentos bicamerales en que 4 ninguna de sus ramas tiene preponderancia sobre la otra, como sucede en algunos modelos de derecho comparado, y en específico en la tradición constitucional chilena. Hay que tener en cuenta, antes de plantear la problemática de fondo, que el Congreso Nacional chileno tiene un carácter bicameral, es decir, dos cámaras por las cuales transcurre el trámite legislativo. En esta tramitación, es usual que al revisarse un proyecto de ley, tratado o reforma constitucional en un segundo trámite constitucional, una vez aprobado por la Cámara de origen, se puedan introducir modificaciones al texto, con el propósito de perfeccionar el proyecto según una mirada distinta a la solución legislativa planteada durante el primer trámite. Cuando el proyecto es devuelto a la cámara de origen para que se pronuncie sobre los cambios planteados, si ésta los rechaza, se consolida la discrepancia entre ambas corporaciones, las que por mandato de la Constitución Política deberán ser abordadas por una Comisión Mixta con la finalidad de alcanzar una solución. A partir de las observaciones que se presentan en la cámara revisora, que pueden no ser aprobadas por la Cámara de origen, se produce una controversia entre los puntos de vista de los órganos que componen el Congreso Nacional, es decir, entre la Cámara de Diputados y el Senado. Debemos tener presente que este conflicto se produce – como hemos dicho- sólo en un Congreso de carácter bicameral, donde la existencia de dos cámaras hace inevitable la búsqueda de una concurrencia de voluntades entre ambas corporaciones para que el proceso 5 legislativo produzca frutos. Este objetivo hace necesario un mecanismo de solución que haga posible llegar a un proyecto unívoco y compartido. Al respecto debemos tener presente que un órgano político que no entrega soluciones concretas a la ciudadanía, puede ir perdiendo crédito ante la opinión pública. Esta controversia ha sido solucionada tanto en la doctrina constitucional, como en el derecho comparado, a través de distintas formas, las cuales analizaremos en el primer capítulo de esta memoria, abordando distintos mecanismos, respecto de los cuales nos referiremos, tales como: a) La suspensión de la discusión; que consiste en no volver a discutir la materia en un periodo de sesiones, de forma de replantear el contenido del proyecto o las mayorías necesarias para su aprobación; b) El mecanismo clásico de lanzadera o “La Navette”, que consiste en la remisión sucesiva de un proyecto de ley hasta obtener la concordancia necesaria sobre los puntos en desacuerdo; c) El mecanismo de insistencias, donde una de las cámaras, generalmente la de origen, mediante un quórum determinado le indica a la otra, que si no reúne un quórum similar el proyecto se entenderá aprobado; d) Preeminencia de una de las cámaras. Este mecanismo entiende que una de las cámaras responde a una elección o designación más democrática, y que por tanto debe primar la decisión de esta, y finalmente, e) La Comisión Mixta. Esta institución, que la presente memoria trata como mecanismo relevante y eficiente, está definida como: “una comisión parlamentaria de composición paritaria que tiene por misión propugnar la obtención de un acuerdo sustantivo entre sus miembros, que acercando las 6 posiciones divergentes, se traduzca en la resolución del conflicto surgido con ocasión del rechazo, por parte de una de las cámaras, de la versión proyecto aprobado por la otra, en los diversos estadios en que pueda tener lugar la forma de aquellas”1. En relación al origen de la institución en Chile esto será tratado latamente en el capítulo segundo de esta memoria, pero adelantamos que hay que remontarse al imperio de la Constitución del año 1833, donde el mecanismo de solución a la problemática planteada respondía a un mecanismo de insistencias. La Comisión Mixta se inició entonces como una práctica parlamentaria recogida de la tradición Francesa, procediéndose a su reglamentación como su inclusión de forma facultativa en la Constitución Política del año 1925, y posteriormente como mecanismo obligatorio en la Constitución Política del año 1980. Hay que anticipar que no es una invención del Constituyente de 1980, si no más bien, un reconocimiento al desarrollo de la práctica de la institución por más de cien años. De esta forma la Comisión Mixta, desde el desarrollo institucional de la República a mediados del Siglo XIX, se manifiesta como una expresión, en nuestro sistema institucional, para resolver las discrepancias entre las dos ramas del Congreso Nacional. Toda democracia tiene un Parlamento, y es una institución característica que busca asegurar que los intereses de la comunidad organizada se plasmen en el proceso legislativo. Una forma de definir la Democracia viene dada por tres principios institucionales: “en primer lugar como un conjunto de 1 OBANDO CAMINO, Iván Mauricio. El papel de las comisiones mixtas en el procedimiento legislativo. EN: Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso XIV (1991-1992), Valparaíso, Chile. Pág. 344. 7 reglas que establecen quien está autorizado a tomar las decisiones y mediante que procedimiento; a continuación, diciendo que un régimen es tanto más democrático cuando una mayor cantidad de personas participa directa o indirectamente en la toma de decisiones; por último, subrayando que las elecciones deben ser reales”2. En definitiva, podemos caracterizar la Democracia en base a un régimen donde “la representación consiste en que la totalidad del pueblo, o una numerosa porción de este, ejerce el poder político a través de representantes elegidos periódicamente. Por tanto, la representación no supone que el pueblo pierde soberanía, sino que nada más la delega por el periodo que determinan la Constitución y las leyes. La representación se puede definir como el mecanismo político que permite que los gobernantes actúen por mandato de los gobernados”3 Consideramos por tanto, que un régimen va a ser más democrático, en tanto los intereses de la comunidad sean relevantes a la hora de transformarse en una decisión de carácter político, es decir, en una norma jurídica obligatoria para todos. Por ello, la Democracia se expresa en la representación de intereses por parte de los políticos. En un Congreso enmarcado dentro de un sistema democrático, cada parlamentario tiene el objetivo de responder mediante sus 2 TOURAINE, Alain. ¿Qué es la democracia?, Fondo de Cultura Económica, México. 1era edición. 1995. Pág. 17. En esta cita el autor hace referencia a que la proposición expuesta pertenece a Norberto Bobbio. 3 CORREA SUTIL, Sofía y RUIZ -TAGLE, Pablo. Ciudadanos en Democracia, fundamentos del sistema político chileno. Editorial Random House Mondadori S.A. Santiago de Chile. 2010. Pág. 89. 8 acciones legislativas a los intereses de sus representados a la hora de ejercer sus funciones. En la Comisión Mixta se busca un consenso entre todos los puntos de vista representados en las posiciones mayoritarias de ambas cámaras, buscando mediante el debate, la opinión técnica y las aproximaciones sucesivas, la correcta conformación de la voluntad necesaria para conformar la ley. La solución planteada por este tipo de Comisiones ha demostrado ser bastante eficiente en comparación con otros modelos que hemos enunciado y que revisaremos en el primer capítulo, ya que la Comisión Mixta, después de una discusión acotada sobre los puntos de controversia y el trabajo innovativo en la búsqueda de un acuerdo, propone una formula de solución íntegra para ser votada en las salas de las cámaras, un proyecto consensuado y transversal que aspira a solucionar las discrepancias que le dieron origen. Esta memoria pretende analizar la institución de las Comisiones Mixtas, su historia, competencia y composición, como también la relación de ésta con los parlamentarios que no participan de ellas, su vinculación con el Ejecutivo y la ciudadanía a la hora de elaborar una propuesta de acuerdo. A la vez, es necesario plantear la discusión sobre su funcionamiento, las indicaciones que pueden presentarse en su interior y la forma de votación del informe generado por la Comisión en ambas ramas del Congreso. 9 Para ello, además de la doctrina y la práctica constitucional, se analizará la interpretación generada en las propias Comisiones Mixtas, los Informes de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado y la Cámara de Diputados y los fallos del Tribunal Constitucional sobre esta materia. Por otro lado, se analizarán los otros escenarios en que la Constitución consagra la intervención de una Comisión Mixta; la contemplada en el Art. 15 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso y el papel especial de la Comisión Mixta durante la discusión de la Ley de Presupuestos. Esta memoria además plantea la interrogante sobre el sistema chileno de partidos políticos y su relación con el proceso legislativo, el control efectivo que las bancadas puede sostener sobre las decisiones de los parlamentarios, a la hora de aprobar un proyecto de ley, todo ello en el marco de la tramitación dentro de la institución analizada. Adelantamos al análisis un dato a tener en cuenta, de acuerdo a un estudio que se detallará en el Capítulo VI de esta Memoria, de un total de 1720 leyes aprobadas entre el 30 de Marzo de 1990 al 11 de Diciembre de 2013, es decir, dentro del periodo democrático actual, un total de 299 proyectos pudieron convertirse en leyes debido al trabajo de la Comisión Mixta, muchas de ellas en asuntos de tramitación controvertida. Esto refleja que la Comisión es ocupada y resulta ser útil al trabajo legislativo, permitiendo que estos proyectos superen la traba generada en su tramitación, y anticipamos que su aporte no se circunscribe sólo a los 299 proyectos señalados, sino que la Comisión ha colaborado en la 10 técnica legislativa, perfeccionando en reiteradas ocasiones la redacción de las normas sujetas a estudio. Un análisis global de la institución de la Comisión Mixta, como el que presentamos en esta memoria, es necesario para evaluar la función parlamentaria, de forma de seguir perfeccionándola. La eficiencia a la hora de construir proyectos de ley y acuerdos como los que propicia la Comisión expuesta, no hacen sino reforzar la función legislativa y legitimar el rol democrático que cumple el Congreso Nacional en la actualidad