Relación de la administración tributaria y los contribuyentes

Abstract

Diversas corrientes teóricas han abordado la relación existente entre la administración tributaria y los contribuyentes. Allingham y Sandmo (1972), basados en el enfoque de la economía del crimen de Gary Becker (1968), postularon una teoría que fundamentaba las decisiones de evasión de los individuos a través de un modelo racional de costo beneficio. Por tal motivo, la principal herramienta con que contaba la administración tributaria para desincentivar el comportamiento ilegal era la “represión”. Para este enfoque, la administración tributaria debía “controlar” las conductas de los contribuyentes, aumentando las multas por las conductas inadecuadas o fuera de la ley. Por otro lado, autores como Alm (2011) y Torgler (2003) se apartan del modelo racional sobre el comportamiento tributario, considerando relevantes los factores intrínsecos de los contribuyentes al momento de realizar sus declaraciones de impuestos. Para esta visión del comportamiento de los individuos, la administración tributaria utiliza nuevas herramientas, principalmente alusivas a la prestación de servicios que permitan motivar el cumplimiento en los contribuyentes, evitando la evasión. De esta forma, se busca a través de la prestación de servicios que el contribuyente cumpla con su obligación tributaria de forma voluntaria. Estas dos teorías se basan en el estudio de la relación autoridad tributaria – contribuyente, la cual servirá de base para comprender la relación predominante en la situación tributaria chilena. En el contexto internacional, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha promovido a través de sus publicaciones la implementación del paradigma de servicio en la relación de las administraciones tributarias y los contribuyentes, buscando fortalecer el cumplimiento tributario a través de una relación cooperativa (cumplimiento cooperativo). En el contexto nacional, desde el ingreso de Chile a la OCDE, se espera que este adopte una serie de recomendaciones propuestas por ella para cada función estatal. En el ámbito tributario, el encargado de llevar a cabo las recomendaciones es el Servicio de Impuestos Internos (SII), institución que materializa las sugerencias por medio de la implementación del Modelo de Gestión Estratégica (MGE). El MGE, se origina durante el año 2015, como reemplazo al entonces modelo de fiscalización por segmentación de los contribuyentes1 vigente desde el año 2008. Mientras que el modelo de segmentación, se centraba en la disminución de la evasión por medio de fiscalizaciones conforme al segmento (medido por ingresos) de los contribuyentes; el MGE se centra en fiscalizar al contribuyente en base a su nivel de riesgo sobre el cumplimiento tributario, velando por disminuir la evasión a través de la implementación del Plan de Gestión del Cumplimiento Tributario, principal instrumento del modelo de gestión (MGE), que permite alinear la acción fiscalizadora basado en riesgos, con los tratamientos orientados a la prestación de servicios, que conlleven a fomentar el cumplimiento tributario (misión institucional). La transición desde el modelo de fiscalización por segmentación al nuevo Modelo de Gestión Estratégica (MGE), se configura como un cambio de paradigma desde un análisis de comportamiento tributario tradicional, a un análisis de comportamiento tributario de servicio, de acuerdo a la revisión que se efectuara de las teorías de relación entre autoridad tributaria y contribuyente. En la relación entre administración Tributaria y los Contribuyentes, autores como Gencel, afirman que no existe una relación de equilibrio entre los ambos como ocurre también en el caso de la relación entre el cliente y el consumidor final (2015), ya que estos últimos pueden elegir libremente entre bienes y servicios en el mercado. Por otra parte, dicha relación cuenta con un componente de poder, que, bajo las definiciones de Hofmann, Gangl, Kirchler y Stark, puede ser utilizado de forma coercitiva o legítima por la administración tributaria (2014). En ese sentido, la autoridad fiscalizadora dentro de sus facultades puede cometer actos que se constituyan como arbitrarios o ilegales, razón por la cual se establecen los derechos de los contribuyentes (Faúndez; Osman; y Pino, 2018). En respuesta a la eventual vulneración de derechos del contribuyente aparece la figura del defensor del contribuyente a nivel internacional. Algunos de los países que han adoptado dicha figura son Estados Unidos, México y España, entre otros, cuya implementación ha variado en la forma de relacionarse con la autoridad fiscalizadora y el contribuyente. En ese sentido, el concepto de defensor ciudadano, u “Ombudsman”, se define en la lengua germánica como Ombud – vocero o representante, y man – hombre, comprendiéndose entonces como aquella persona que resuelve un asunto representando a otro, o defensor del ciudadano, que, para el ámbito tributario, sería considerado como el defensor de los contribuyentes. En Chile, para el año 2018, y tras la propuesta de la comisión tributaria de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), se genera desde el gobierno liderado por Sebastián Piñera un nuevo proyecto de reforma denominado “Modernización Tributaria”, cuyo contenido establece una nueva figura inexistente en Chile hasta entonces, la del “Defensor del Contribuyente” o DEDECON. Este se configura como una institución similar a las existentes en otros países y cuyo fin es garantizar el respeto de los derechos de los contribuyentes frente a la administración tributaria. Por lo tanto, dada las modificaciones estrategias que ha adoptado el Servicio de Impuestos Internos en su relación con el contribuyente, permite cuestionarse cómo se relacionará esta nueva institución (DEDECON) con el contribuyente, en específico con el micro y pequeño contribuyente (PYME), y con la administración fiscalizadora (Servicio de Impuestos Internos). El presente trabajo se enfocará en la PYME, por cuanto requerirá en mayor medida de un representante, en este caso el Defensor del Contribuyente, de acuerdo al mensaje presidencial. Para ello, se plantean dos hipótesis; en primer lugar, la adopción del “Modelo de Gestión Estratégica” por parte del Servicio de Impuestos Internos (en adelante “SII”), modificó la relación entre la administración tributaria y el contribuyente; y ii) la creación del Defensor del Contribuyente, conforme a lo estipulado en el proyecto de Modernización Tributaria, configura una nueva forma de relación entre autoridad tributaria y contribuyente en Chile. La relevancia de esta investigación se enfoca en la existencia de un cambio de paradigma a nivel institucional en el Servicio de Impuestos Internos en la relación con el contribuyente, en el cual se contiene la facilitación del cumplimiento, como un concepto que adquiere en este último periodo de la administración tributaria, cuya finalidad es facilitar el cumplimiento tributario de forma voluntaria. Para ello, se han incorporado medidas que facilitan la relación entre la administración tributaria (SII) y el contribuyente, existiendo, por ejemplo, la posibilidad de establecer audiencias que vuelven más expedita la comunicación entre ambas partes en el proceso de Reposición Administrativa Voluntaria (contenido en el artículo 123 bis del Código Tributario). Esto nos permite reflexionar cómo sería el rol del Defensor del Contribuyente (autoridad tributaria) en la actualidad, es decir, si este nuevo organismo se encuentra alineado en el paradigma de servicios, mejorando la relación con el contribuyente o bien, generaría un aumento en el conflicto en la interacción Administración Tributaria y Contribuyente, si el proyecto de Modernización Tributaria fuera aprobado a cabalidad con respecto a la DEDECON. En dicho contexto, el objetivo general es comprender la relación entre la Autoridad Tributaria y el Contribuyente, a través del análisis de la relación actual entre el SII y el contribuyente (subtema 1), así como también, por medio de una nueva institucionalidad, como lo sería el DEDECON (subtema 2). Como objetivos específicos se desarrollan los siguientes, i) entender los principales conceptos de la relación entre la autoridad tributaria y los contribuyentes, para esto se describirá la literatura internacional que trata los conceptos de paradigma de servicio, paradigma tradicional, cooperación, confianza, entre otros; ii) analizar la figura del Defensor del Contribuyente a nivel internacional, por medio de la literatura de países que lo han implementado; iii) contextualizar la situación actual de la relación SII contribuyente, y de la posible relación entre el DEDECON y el contribuyente Con el fin de lograr los objetivos previamente mencionados se describirá la metodología a utilizar. Por medio de la metodología de la investigación se busca comprender y analizar la realidad social, permitiendo acercar al individuo al objeto de estudio. Considerando que el objeto de investigación del presente documento es comprender la realidad a través del “comprender la relación entre la Autoridad Tributaria y el Contribuyente”, es que el método que predominará en esta investigación será el cualitativo. El modelo de investigación cualitativo se basa primordialmente en la fenomenología o la hermenéutica, buscando la comprensión de los fenómenos sociales más que las causas que lo ocasionaron, involucrando al observador en el suceso, de manera subjetiva, es decir, generando una interrelación entre el objeto de estudio y el investigador, y utilizando la experiencia como motivo para la reflexión de la realidad social. Los resultados que se obtengan de este estudio no serían generalizables, puesto que el enfoque cualitativo determina que cada contexto o realidad en que el investigador se involucra, será distinta. Las herramientas que se utilizan bajo el modelo de investigación cualitativa se encuentran la entrevista; el análisis de contenido; análisis de las cuentas públicas del Servicio de Impuestos Internos desde el año 2002 en adelante; entre otros. Estas herramientas son primordiales para el desarrollo de la investigación, debido a la necesidad de recopilar información alusiva a la relación entre los contribuyentes y el Servicio de Impuestos Internos, desde fuentes fidedignas. Para ellos, se escogerán fiscalizadores y administradores tributarios del Servicio de Impuestos Internos, y de los contribuyentes catalogados como “PYMES”. La presente investigación se conformará de la siguiente forma. El capítulo segundo abordará el marco teórico, con las principales teorías que han abordado el tema en torno a la relación de la administración tributaria y los contribuyentes, incluyendo un contexto internacional de la figura del defensor del contribuyente. El capítulo tercero, se encargará de explicar con detalle la metodología utilizada, y la clasificación de las entrevistas en conjunto a la codificación que se utilizará para analizarlas. El cuarto capítulo corresponde a los hallazgos extraídos de las entrevistas, y del análisis de contenido y de las cuentas públicas. El quinto capítulo contendrá las conclusiones de la investigación.