¿Universalidad o focalización?: análisis de costos y beneficios de la ampliación del subsidio único familiar en el contexto del sistema de protección social chileno

Abstract

El siguiente trabajo de análisis técnico tiene el objetivo de problematizar la universalización de uno de los programas de protección social más relevantes del sistema chileno, el Subsidio Único Familiar. En particular se espera responder a la pregunta ¿Qué costos y beneficios tiene para el Estado y la sociedad chilena aumentar la cobertura del Subsidio Único Familiar? a través de un análisis de datos y literatura desde una mirada de la economía de las políticas públicas. Dentro de las decisiones de política pública involucradas en el diseño de sistemas de protección social, un aspecto muy relevante tiene que ver con la diferenciación de la elegibilidad de las distintas prestaciones sociales, lo que se conoce en la literatura como la focalización. De acuerdo con algunos autores, la focalización es una herramienta clave para cumplir con el imperativo moral de ayudar primero a las personas que más lo necesitan, sin embargo, esta definición se tensiona con las decisiones que hay detrás para definir cuáles son las prioridades y qué grupos requieren de una atención más inmediata de los sistemas públicos (CEPAL, 2022; Cecchini et al, 2015; Grosh, 2022). En base a estas tensiones se han generado una serie de debates cuyo centro es determinar cuál es el grado óptimo de amplitud de la elegibilidad de los programas sociales, incluyendo la elaboración de planes y programas de acceso universal. En América Latina este debate ha sido parte de la discusión de políticas públicas de las últimas décadas, con una tendencia a la contraposición entre argumentos a favor de la focalización y otros en pos de la universalidad bajo el principio de resguardo y garantía de los Derechos Humanos de las personas (CEPAL, 2022). En Chile el tema ha estado en el debate político de los últimos años a partir de las demandas de distintos movimientos sociales, llegando a instalarse a nivel institucional con mucha más fuerza en el período de gobierno iniciado en 2022 con la Administración del Presidente Gabriel Boric. En su Programa de Gobierno, la actual Administración se plantea la necesidad de avanzar en la construcción de un Estado de Bienestar por medio, entre otras cosas, de la instalación de beneficios universales en áreas medulares como salud, educación y pensiones. Además, se plantea explícitamente la intención de ampliar las coberturas de programas sociales y se define como meta la revisión de los modelos de focalización vigentes para alcanzar estos objetivos (Boric, 2021). Aun cuando este debate ha estado enfocado principalmente en la universalización del acceso al Sistema de Salud y a las pensiones para personas mayores, programas de subsidios laborales y otros enfocados en garantizar ingresos mínimos a los hogares -como el Subsidio Único Familiar-, han sido también parte de la agenda que se ha intentado empujar en el último período de gobierno en Chile. El Subsidio Único Familiar (SUF) es una transferencia monetaria directa cuyo objetivo principal es complementar los ingresos de hogares vulnerables en los que existen niños, niñas o adolescentes, con el fin de contribuir a la reducción de la pobreza. En ese sentido, se asemeja a políticas de pensiones de vejez cuyo foco es garantizar cierto nivel mínimo de ingresos en las etapas claves del ciclo vital de una persona, en este caso en la infancia. En línea con lo anterior, este trabajo cobra relevancia en el contexto político, económico y social del Chile actual. El Informe de Desarrollo Humano 2024 realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo muestra que Chile se encuentra en la tensión entre la exigencia de que el Estado dé respuestas eficaces a las demandas por transformaciones sociales, a la vez que las instituciones muestran una reducida capacidad para abordar estos desafíos. Esto se ha materializado, entre otras cosas, en un estancamiento en determinadas temáticas que se refleja en el fracaso de los intentos de cambio constitucional, y la falta de acuerdos para reformar el sistema de pensiones y salud (PNUD, 2024). A pesar de esto, Chile ha logrado instalar algunas reformas sociales en los últimos años, especialmente en la línea de paliar los efectos que tuvo la crisis de la pandemia de COVID-19 y el impacto social y político del estallido social, a través de medidas que contrarresten el aumento en el costo de la vida para las familias. Dentro de las medidas que se han logrado materializar se encuentra la ampliación de cobertura de algunos programas sociales y la automatización del pago del Subsidio Único Familiar para las familias con niños, niñas y adolescentes del 40% más vulnerable del país, de acuerdo con el Registro Social de Hogares. Por otro lado, las limitaciones presupuestarias que existen en contextos económicos de escasez de recursos tensionan esta discusión de manera transversal, pues más allá de todo debate teórico, político o moral, desde un punto de vista técnico, muchas veces el único camino viable es que las políticas públicas determinen algún grado de focalización. Esto agrega valor a la pregunta que guía este trabajo, ya que, al analizar los costos y beneficios, se pone en el centro la interrogante sobre la factibilidad de ampliar coberturas y considerar la universalidad de un programa social en contextos con limitaciones presupuestarias ineludibles. Para responder a la pregunta, además de tensionar el debate respecto de la focalización versus la universalidad en programas sociales, se busca discutir sobre la efectividad de las transferencias monetarias como medios para la reducción de la pobreza y el acceso a oportunidades en el largo plazo. Para ello se utilizará como metodología la simulación de distintos escenarios de costos de implementación del Subsidio Único Familiar en una versión ampliada a partir de datos públicos y se medirán potenciales efectos de esta ampliación del beneficio en indicadores de pobreza y desigualdad a nivel agregado en el país. Para el análisis se utilizaron las bases de datos públicas de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (Casen) 2022 y del proceso de Monitoreo de la Oferta Pública 2023 realizado por la Dirección de Presupuestos (Dipres) y la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia. A partir de la información que entregan estas fuentes de datos se construyó una variable de estratificación socioeconómica de la población del país que permite emular el mecanismo de asignación socioeconómica que actualmente se utiliza para entregar el subsidio. Con esta variable es posible posicionar el umbral de la cobertura, en términos de focalización socioeconómica, en distintos niveles y, con ello, simular los potenciales costos para el Estado en cada uno de los posibles escenarios. Asimismo, se analizó un escenario en el que la cobertura del beneficio no se modifica, pero se aumenta el monto que recibe cada hogar. Finalmente, para los distintos escenarios de costos, se analizaron potenciales beneficios en la reducción de pobreza y desigualdad en el país. Los resultados de este análisis muestran que, en el escenario más amplio de cobertura, considerando la entrega universal del subsidio a todas las familias con niños, niñas y adolescentes sin distinción socioeconómica, el programa tendría un costo aproximado de 773 mil millones de pesos para el Estado, lo que corresponde a un 0,0015% del Producto Interno Bruto y a un 2,2% del gasto programático total del Estado en 2023. Comparado con el costo actual del programa, reportado en 2023, significa un aumento presupuestario del 47,8%. En términos de los potenciales beneficios de universalizar esta política, el análisis muestra que de haber existido el subsidio en modalidad universal el año 2022, la pobreza en el país hubiera sido de 5,45%, lo que implica un punto porcentual menos al encontrado en la Encuesta Casen de ese año. Asimismo, la desigualdad en el país sería potencialmente menor, con un Coeficiente de Gini de 0,408 (versus 0,420 observado en 2022). Pese a lo anterior, existe un escenario costo-equivalente a la universalización del programa para el que se observan mejores resultados, en el que el subsidio se mantiene focalizado, pero aumenta su monto para las familias beneficiadas en un 24,6%respecto de lo que se recibe desde julio de 2024. En este caso la pobreza en 2022 hubiese sido de 5,35% y el Coeficiente de Gini 0,401. Es relevante considerar que todos los cálculos, tanto a nivel de costos como de beneficios, no consideran los costos del financiamiento del aumento del gasto implicado en cada uno de los escenarios. Asimismo, no se analizan cambios de comportamiento en reacción a la política, por ejemplo, potenciales efectos en la oferta de trabajo de las personas beneficiarias. El análisis no entrega respuestas certeras respecto de cuál camino tomar, sin embargo, permite aportar a una discusión política antecedentes que son relevantes en términos técnicos, económicos y sociales. Con ello se espera contribuir a que una decisión como esta se tome en base a evidencia y se matice la politización del debate.