Factores determinantes políticos e institucionales en el proceso de formulación y toma de decisiones de Transantiago, período 2000 - 2004

Abstract

El presente estudio de caso pedagógico (teaching case), analiza desde una perspectiva político institucional el proceso de toma de decisiones en la etapa de diseño del Transantiago, política pública de modernización del sistema de transporte público de la ciudad de Santiago. La metodología de análisis consiste en una investigación cualitativa, de caso único, de carácter exploratorio y descriptivo, basada en un análisis documental y en la realización de entrevistas, cuya muestra ha sido seleccionada bajo criterios del investigador, siguiendo el marco conceptual de la investigación y cerrando el proceso hasta la saturación de información. Es decir, se construye un mapa de stakeholders y se realizan 6 entrevistas semi estructuradas a actores estratégicos, partícipes del proceso institucional y de toma de decisiones, escogidos a partir de la confección de este mapa de actores y sus influencias. Se realiza un análisis de contenido cualitativo de los datos aportados por las entrevistas. El análisis se estructura sobre marcos conceptuales derivados del neo institucionalismo y del proceso de toma de decisiones. El objetivo principal del estudio y que se vincula directamente con la pregunta central de esta investigación consiste en determinar ¿cuáles son los factores institucionales y políticos claves en el proceso de toma de decisiones del diseño de Transantiago? A partir de esta interrogante se desarrolla un análisis de aspectos tales como duplicidades de liderazgos, adecuada o precaria institucionalidad, poder presidencial ante la toma de decisiones, entre otros. El objetivo de este análisis consiste en describir y analizar un caso extremo de diseño de política pública, en este caso en transporte público, exponiendo las variables que determinan cuestionamientos a la toma de decisiones e institucionalidad, de manera que sirva como insumo, y en lo posible aprendizaje, para futuros procesos de diseño de políticas públicas. Los objetivos específicos consisten en caracterizar desde una visión de contexto político e interinstitucional la decisión de desarrollar esta política pública; identificar los factores determinantes que influyeron en el proceso de toma de decisiones, en el período 2000-2004; analizar las contradicciones, discusiones y diversidad de puntos de vista de los diversos stakeholders, acerca de los elementos estructurales más importantes del modelo de política pública propuesto, en su formulación; y finalmente, analizar el equilibrio de la perspectiva técnica y política, al momento de diseñar esta política pública. La investigación cualitativa permite en su desarrollo, ir relevando los aspectos centrales del proceso dados por los objetivos antes mencionados. Esta opción metodológica permite analizar en profundidad un fenómeno específico y develar intenciones, ideas y conflictos de una manera más clara, detallada y profunda que la investigación cuantitativa. Para ello, se identifican distintas dimensiones de análisis, coherentes con los objetivos específicos, tales como la voluntad política, los insumos técnicos y políticos, los factores institucionales en la toma de decisiones, la convicción y claridad de los elementos de la política, las contradicciones y diversidad de puntos de vista e intereses sectoriales, el nivel de fragmentación y atomización de la institucionalidad; y finalmente, la convivencia político-técnica ante un problema de la envergadura del sistema en análisis. Las conclusiones principales del estudio se refieren a la relevancia del contexto político, que deriva en un modelo decisional hiper presidencialista, exacerbado por la decisión de no generar una adecuada institucionalidad para enfrentar esta política pública. Asimismo, se concluye que el modelo de gestión adoptado, basado en la coordinación de actores e instituciones, además de la obvia y necesaria aunque no siempre presente, capacidad de gestión y continuidad del proceso, no se sustentó en un enfoque sistémico integrado, en que los intereses y objetivos sectoriales se sometieran al objetivo mayor; ni en una adecuada comprensión de la relevancia de los efectos e impactos de esta política sobre la población. Se concluye además que el factor determinante del proceso de toma de decisiones, corresponde a la precariedad institucional, como causa principal de los problemas de diseño e incluso de posterior implementación de esta política pública. Las asimetrías de información con que cuenta el proceso decisional, la multiplicidad de actores y por tanto diversidad de agendas e intereses, las diferentes instrucciones presidenciales no necesariamente alineadas entre sí, ni bajo un enfoque sistémico e integral, permiten sustentar esta conclusión. En consecuencia, y a partir de constatar la carencia de una autoridad que planifique, coordine y administre el transporte de la ciudad, al menos, de manera global e integral, en este estudio se recomiendan, a nivel de enunciados, opciones de nuevos diseños institucionales no necesariamente excluyentes, que van desde (i) establecer un gran Pacto Político Social, que genere los consensos suficientes sobre la ciudad y el transporte que se quiere; (ii) la generación de la Autoridad Metropolitana del Transporte; (iii) la creación de una Comisión de Transporte de la ciudad de Santiago, como organismo regulador y propositivo, con autonomía del poder político.