El sostenedor municipal y su rol en la contratación y uso de asistencia técnica educativa : estudio de casos para la Región Metropolitana

Abstract

La ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP)3 instaura un nuevo mecanismo permanente y generalizado de financiamiento del estado para los establecimientos que reciben aportes públicos, que contempla la entrega de recursos monetarios adicionales a la subvención regular, en base a la cantidad de alumnos vulnerables o prioritarios que posee el establecimiento educacional. La ley SEP representa una importante inyección de recursos, específicamente de un promedio de 90 y 120 millones aproximadamente para establecimientos dependientes de una Corporación municipal y un Departamento de Administración de la Educación Municipal, respectivamente, entre Marzo de 2008 y Mayo de 2011 (Román, 2012). Por su parte, el presupuesto de la SEP para el año 2014 alcanza un monto global que supera los US$1.000 millones, de los cuales cerca del 9% se podrían destinar a la contratación de servicios de asistencia técnica educativa externa (basado en el promedio del periodo 2008-2012 según la Superintendencia de Educación). Los recursos adicionales por concepto de ley SEP se encuentran a su vez condicionados a la elaboración e implementación de un Plan de Mejoramiento Educativo (PME), que define tareas y metas enmarcadas en una estrategia que es formulada a partir de las necesidades particulares de cada establecimiento para un periodo de cuatro años. Todo esto con el objetivo principal de generar avances en el proceso de aprendizaje y por lo tanto en el logro escolar de los alumnos más vulnerables. Por otra parte, la ley SEP modifica el antiguo esquema de funciones separadas institucionalmente, en el cual los sostenedores se dedicaban a la administración financiera y el Ministerio de Educación (MINEDUC) a la gestión técnico-pedagógica. La ley reconoce, entonces, la relación de interdependencia existente entre ambos aspectos de la gestión educativa, y la importancia de este vínculo en los procesos de mejoramiento. En ese contexto, la Subvención Escolar Preferencial otorga responsabilidades explícitas a los sostenedores sobre el logro escolar de los establecimientos que administran, por lo cual les entrega nuevas herramientas que les permitan llevar a cabo el diseño e implementación de los PME. Una de las herramientas relevantes contempladas en la ley es la contratación y uso de Asistencia Técnica Educativa (ATE), la cual se sitúa como un mecanismo de apoyo externo para los sostenedores y establecimientos que no son capaces de mejorar por sí mismos.El desafío que plantea la ley SEP sobre los sostenedores es complejo, sobre todo si se considera que una de las principales herramientas de apoyo contempladas, la Asistencia Técnica Educativa, es un mercado nuevo, institucionalizado sólo a partir de la puesta en marcha de la ley. El panorama es aún más abrumador, si se toma en cuenta que el contexto de los sostenedores públicos (los municipios), en la gran mayoría de los casos, es bastante precario debido a que en algunos de ellos administran un amplio número de escuelas, y cuentan con limitada capacidad técnica al interior del municipio4. Además, los sostenedores municipales enfrentan importantes barreras relacionadas con el marco normativo (Raczynski & Salinas, 2009). La investigación respecto al rol que ha adquirido el sostenedor municipal y particular subvencionado en la implementación de la SEP, y cómo se ha adaptado a las nuevas exigencias que plantea la ley, es amplia y creciente. También existen varios estudios sobre la vinculación de las escuelas y sostenedores, con consultores de Asistencia Técnica Educativa, en el marco de los programas P-900 (1990) y Escuelas Críticas (2002), experiencias de las cuales se puede concluir que tuvieron escaso alcance en el sistema educacional del país, y que si bien presentaron buenos resultados en las escuelas intervenidas, estos fueron de pequeña magnitud y poco sostenibles en el tiempo (Bellei & Rojas, 2010). De manera que, existe escasa información respecto a cómo los sostenedores, en particular los municipales, han asumido sus nuevas responsabilidades sobre la gestión técnico-pedagógica en el marco de la SEP, y si efectivamente la Asistencia Técnica Educativa ha tenido un papel relevante en el apoyo de los procesos de mejoramiento educativo como se esperaba antes de la puesta en marcha de la ley. De ahí la importancia del análisis de la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuál ha sido el rol de los sostenedores municipales de la Región Metropolitana (RM), respecto de la contratación y uso de asistencia técnica educativa, en el marco de la implementación de la ley de Subvención Escolar Preferencial? La hipótesis es que existe una amplia heterogeneidad en el rol adquirido por parte de los sostenedores públicos en relación a la contratación y uso de la Asistencia Técnica Educativa, debido a múltiples factores, entre ellos: i) la magnitud de los recursos invertidos en asistencia varía considerablemente entre municipios; ii) los distintos grados de vinculación de los municipios con los establecimientos para la toma de decisiones respecto de la contratación de ATE; y iii) la falta de evidencia que demuestre una relación causal entre contratación y uso de asistencia técnica y mejoras en el desempeño escolar. Para abordar la pregunta de investigación se propone una metodología de investigación mixta con técnicas de análisis cuantitativo y cualitativo. La primera etapa del estudio corresponde al análisis cuantitativo y contempla una primera sección de estadística descriptiva de contexto respecto del panorama actual de la oferta de Asistencia Técnica Educativa en el país, y la situación de los sostenedores públicos de la Región Metropolitana en el marco de la implementación de la SEP. Adicionalmente, esta etapa incluye una segunda sección en la cual se presentan perfiles de sostenedores para la población objetivo definida, en base a características relevantes y a partir de los cuales se desarrolla la segunda etapa de la investigación de tipo cualitativa, por medio del análisis de Estudios de Caso (Yin, 2003; Stake, 1995). La segunda etapa se implementa en base a la aplicación de entrevistas en profundidad a representantes de sostenedores públicos (Corporación Municipal y Departamento de Administración de Educación Municipal) y representantes de establecimientos municipales en dos casos representativos, donde los municipios presentan una alta intensidad de contratación de ATE5, pero donde uno ha conseguido mejoras sostenidas en su desempeño escolar6 (medido en SIMCE), mientras el otro no presenta un mejoramiento escolar a nivel comunal. El presente estudio se encuentra estructurado en siete secciones, aparte de esta introducción. La primera sección expone el contexto de la investigación, considerando los aspectos relevantes de la Subvención Escolar Preferencial (SEP), el rol del sostenedor municipal en el sistema de educación chileno, y la experiencia de asistencia técnica educativa (ATE) en Chile. La segunda sección desarrolla un breve marco conceptual, en base a elementos que favorecen el éxito de las ATE. La tercera sección detalla la metodología mixta a utilizar, cuantitativa y cualitativa. En la cuarta sección se muestran los resultados de la primera etapa de investigación. La quinta sección presenta los resultados del análisis cualitativo. En la sexta sección se desarrollan las conclusiones del estudio y en la séptima se exponen las principales recomendaciones de política pública.